22日，国家财政部、国土资源部、中国人民银行、银监会联合发布《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》指出，各地区应当结合事业单位分类改革，对现有土地储备机构进行全面清理。自2016年1月1日起，各地不得再向银行业金融机构举借土地储备贷款。

至此，地方政府的土地储备贷款将被戴上紧箍咒。该通知甫一发出，我院金融战略研究所专家组对此进行了研读，并就通知对金融行业涉及到的诸方面进行了解析——

“国家出台此政策的主要目的，应该是进一步厘清地方政府的偿债能力。”

地方政府土地出让收入虚高，但很大一部分被用来偿还土地储备借款，造成国家相关部门对地方政府偿债能力的误判。禁止举借土地储备贷款是规范地方融资平台的一系列举措之一，但土地储备贷款整体占比不高，对银行信贷投放影响不大。

值得重视的是，叫停土地储备贷款不等于不准地方基建项目和企业用土地作为抵押担保物，如此一来，最后大多数拿到银行信贷的还是有抵押担保和政府信用背书的政府基建和资产厚度较为宽裕大型企业，引导信贷资金流向实体经济前景难言乐观。

专家组成员表示，部分地方存在过大规模的土地存储，这在去房产库存背景下无疑为低效之举。刹车过大规模的超前储备，降低政府收储债务负担，降低地产调整周期的持有风险和资金占用，确为地方政府可行之举。在当前“不缺钱，资产荒”背景下，叫停土地储备贷款会在一定程度上影响商业银行信贷投放。以西部某农商行为例，叫停土地储备贷款及相关业务，其信贷投放的5%将受到影响，但一般商业银行的比例还远低于此，平均余额占比不足2%，实际影响并不如市场预期之大。

通知要求，各地区应将土地储备机构和从事政府融资等其他非土储职能的业务相分离，2016年底完成。各级城投公司等其他机构一律不得再从事新增土地储备工作，同时土地储备机构也不得开展城建、保障房建设等事务，已承担的同样需要在2016年底完成剥离与划转。

“分离的目的在于厘清政府土储机构和城投公司职能，重点是事业单位分类改革的细化，也与43号文（《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》）一脉相承，是对‘地方政府不得通过企事业单位等举债’的延续，并无太多新意。”

 “土地储备贷款各行都在做，但大部分占信贷投放的比例都比较少，大行相对卡得比较死，目前股份行占比相对较大。”

一般商业银行的土地贷款平均余额占比不足2%，实际影响并不如市场预期之大。“短时间内，确实不排除有冲量放贷的可能。因为赶在政策落地前把款放出去，这样即使政策生效也不会影响存量。土地储备贷款的收益率比较高，但它在银行的贷款余额占比非常小，影响非常有限。”

“生地是指不具备城市基础设施的土地，毛地是指城市基础设施不完善、地上有房屋拆迁的土地，熟地是指具备完善的城市基础设施（水电气热）、地面平整能直接进行建设的土地。从生地或毛地到熟地的过程中肯定得有资金支持。”

但即使土地储备贷款关闸，地方政府仍有其他变通渠道。“比如通过‘预招拍挂’直接拍卖生地或毛地，地产商自掏腰包进行土地整理，再从成本中扣除

从地方政府债务管控的角度讲，在新的经济改革形势下，叫停土地储备贷款非常必要。叫停土地储备贷款与新“新预算法”的精神是一致的，有利于地方政府借债行为的规范化，尤其在地方政府债务负担过重的当下，可以防止债务状况的暗中恶化。按照新预算法的规定，地方政府举债要通过发行地方政府债券这一正规途径进行，叫停土地储备贷款，可以避免地方政府隐形债务的无序滋长。

防范债务风险，也是政府出台此文的本意。财政部的文件中对土地储备相关的债务有更为详尽的约束，即明确要求，地方政府应在核定的债务限额内，根据本地区土地储备相关政府性基金收入、地方政府性债务风险等因素，合理安排年度用于土地储备的债券发行规模和期限。

不过，叫停土地储备贷款后，土地储备中心回归公益性质、融资功能被剥离，原有的土地开发程序发生了变化，对于其中可能出现的新问题，应有配套措施加以防范。

原先土地储备中心作为服务型居间，通过融资补偿土地款、拆迁费、土地整理等，将原先的“毛地”和“飞地”变为净地，最终推向土地市场，开发商通过招拍挂等程序认购后用于房地产开发。叫停土地储备贷款、并明确剥离其融资等功能后，土地储备中心不再承担融资、拆迁等职能，也就等于未来土地市场更多的是“毛地”和“飞地”，而不是净地。受此影响，未来房地产开发市场，更多的是一级开发，而不再是二级开发。

发生上述变化之后，有两个方面的配套措施需要完善。首先，将土地的一级开发推向市场，必须以市场化的方式优选第三方机构。土地储备中心的融资功能剥离至企业，对这些企业的选择，不能行政指定，不能暗箱操作，也不能存在非国资不可的歧视性观念，而应将权力下放到位，同时约束到位，以推进土地开发过程的规范化。

其次，一级开发须遵循系统规划、严格管理的原则，确保土地资源实现合理开发和利用。政府部门不再直接参与一级开发后，其角色应转型为规划者、监管者，严格规范一级开发程序，避免部分实力不够、另有居心的开发商，以一级开发为名，而进行化整为零的渔利，或防止其他扰乱市场秩序，妨碍土地高效、合理利用的情况发生。

总之，叫停地方政府的土地储备贷款，可以有效防止地方政府的隐形债务规模无序扩大，进而化解经济下行中尤其可能出现的地方债务风险。不过，土地一级开发融资的功能剥离至企业的同时，应该建立相关的配套机制，既保证企业拿地的公平化、市场化，又保证土地最终的合理开发及利用。